"Reflexiones sobre la constitucionalidad del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios apl

Estado se llama al más frío de todos los monstruos fríos.

Es frío incluso cuando miente; y ésta es la mentira

que se desliza de su boca: “Yo, el Estado, soy el pueblo” (...)

Pues él, el Estado, quiere ser a toda costa el animal

más importante en la tierra; y también esto se lo cree la tierra.

Friedrich Nietzsche, “Así habló Zaratustra”

Derivado de la Reforma Fiscal del año 2014, el Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS) aplicado a las bebidas azucaradas –y que seguirá aplicándose en 2016- ha resultado ser una contribución fundamentalmente controvertida por sus fines extrafiscales y por su, aparente, justificación meramente recaudatoria. Pretendo en este escrito dilucidar si la creación de este impuesto obedece a los principios constitucionales consagrados en el artículo 31 fr. IV de la Constitución Federal, y por ende, si su creación es legítima.

Surgimiento

El IEPS es un impuesto indirecto, que se aplica a la producción y venta o importación de una serie de productos, como son las gasolinas, alcoholes, cigarros, etc. En suma, digamos que se trata, al igual que el Impuesto al Valor Agregado (IVA), de un impuesto al consumo.

Vale la pena aclarar que el IEPS aplicado a bebidas azucaradas tiene su surgimiento dentro del marco del Sistema Nacional de Encuestas de Salud, a través de la cual se realizó la Encuesta Nacional de Salud y Nutrición 2012[1], en la que se concluyó que los aumentos en las prevalencias de obesidad en México se encuentran entre los más rápidos documentados en el plano mundial.

Se consideró que dada la problemática de la alta prevalencia de estas enfermedades y sus impactos, es importante reforzar la implementación de políticas y programas efectivos de prevención de obesidad. En este sentido, sostengo que cualquier esfuerzo para disminuir los efectos negativos de esta situación y los costos que genera su atención, debe ser analizado no solamente desde una política netamente de salud pública.

Es en este tenor que el 11 de diciembre de 2013, previa discusión y análisis de las iniciativas en ambas Cámaras del Congreso de la Unión, fueron publicadas en el Diario Oficial de la Federación las reformas y adiciones a la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios.

En suma, el impuesto quedó establecido en la Ley mediante la aplicación de una cuota de $1.00 por litro de bebidas saborizadas y por lo que respecta a concentrados, polvos, jarabes, esencias o extractos de sabores, el impuesto se calculará tomando en cuenta el número de litros de bebidas saborizadas que, de acuerdo con las especificaciones del fabricante, se puedan obtener.

Constitucionalidad

Antes de abordar íntegramente la constitucionalidad del IEPS aplicado a bebidas azucaradas, considero necesario explicar dos principios rectores de todos los impuestos que los gobernados tenemos que pagar al fisco.

El primero de ellos es el famoso principio de proporcionalidad y su relación con la progresividad de los impuestos. En suma, el principio aludido hace referencia a que todo ciudadano debe contribuir al sostenimiento del Estado bajo cuya soberanía reside en una proporción lo más cercana posible a su verdadera capacidad económica, por lo que los únicos tributos que se ajustan a la Constitución son aquellos cuya base gravable se determina mediante tarifas progresivas. En términos generales, todos los impuestos deben atender a un porcentaje impositivo mayor, a medida que aumenta la base gravable, de tal manera que los contribuyentes con mayor capacidad contributiva paguen un impuesto más alto.

El segundo de los principios necesarios para entender la constitucionalidad del IEPS aplicado a bebidas azucaradas es el relacionado con que el único fin de los impuestos es sufragar el gasto público, es decir, aportar el dinero necesario para cubrir el conjunto de erogaciones que realizan los gobiernos Federal, Estatal y Municipal, en el ejercicio de sus funciones. No obstante lo anterior, se reconoce que los impuestos puedan tener otras finalidades, llamados fines extrafiscales.

Estos fines extrafiscales son razones que orientan a las leyes tributarias para el control, regulación y fomento de ciertas actividades o sectores económicos, matizando sus objetivos con un equilibrio entre la rectoría estatal y las demandas del interés público. Son, grosso modo, políticas fiscales encaminadas a promover o detener cierta actividad.

Ahora bien, regresando al IEPS aplicado a bebidas azucardas, de acuerdo con la Exposición de Motivos de Iniciativa de Ley[1] que lo creó, el fin extrafiscal que atiende es controlar el consumo de azúcar en la ingesta de bebidas azucaradas y con esto, erradicar los elevados índices de obesidad en el país.

En este sentido, si partimos de la idea de que todo impuesto debe respetar el ya citado principio de proporcionalidad, habrá que cuestionarnos la decisión del legislador de establecer un tributo que atiende a una finalidad extrafiscal, imponiendo una tarifa fija de $1.00 (un peso 00/100 M.N.) por cada litro de bebida saborizada, al gravar por igual a todos los productos, sin atender al contenido de azúcar incorporado, sino a un elemento ajeno como lo es la cantidad en litros del producto gravado.

En otras palabras, si el objeto del impuesto es la de controlar el consumo de azúcar en la ingesta de bebidas azucaradas, el monto del gravamen debe ir directamente relacionado con la cantidad de azúcar incorporada en cada bebida. Así, el impuesto en comento debe determinarse en relación con la cantidad de azúcar incorporada y no con la cantidad de litros vendidos o importados.

Se sostiene que no atiende a la verdadera capacidad contributiva del sujeto pasivo, porque a mayor número de litros consumidos, mayor es el tributo que debe enterarse, y no así, la cantidad de azúcar consumida, que al final del día es lo que se pretende regular al enfrentar el problema de sobrepeso y obesidad del país. Bajo la medición de litros, tanto los productos con alto contenido de azúcar como aquellos que utilicen el azúcar sólo para estabilizar el sabor, tributan de forma igual no obstante que los efectos de su consumo sobre la población serán distintos. Es decir, se tributa lo mismo por un litro de Coca Cola que por un litro de Peñafiel.

Sólo a manera de analogía, cabe señalar su similitud con el IEPS obtenido de las bebidas alcohólicas, mismas que están sujetas a control por parte del Estado, y del cual se desprende que dicho impuesto se encuentra íntimamente relacionado con la proporción de alcohol etílico que tienen en volumen.

Así, el artículo 217 de la Ley General de Salud señala que se considerarán bebidas alcohólicas aquellas que contengan alcohol etílico en una proporción de dos por ciento (2%) y hasta cincuenta y cinco por ciento (55%) en volumen. El propio numeral dispone que cualquier bebida con una proporción superior no podrá ser comercializada. Para el derecho fiscal, se consideran bebidas alcohólicas aquellas con una proporción de alcohol superior a tres por ciento (3%) y hasta cincuenta y cinco por ciento (55%) en volumen (artículo 3, fracción I, inciso a), de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios).

Lo anterior demuestra cómo la gradación etílica de las bebidas alcohólicas tiene relevancia para el legislador, quien estimó pertinente regular el consumo de dichos productos tomando en consideración su gradación etílica. Resulta evidente que el legislador buscó desalentar el consumo de alcohol, especialmente de aquellas bebidas con un mayor contenido alcohólico en volumen, lo cual , según su criterio, justifica la imposición de una tarifa progresiva.

Con todo, cabría preguntarse ¿por qué para el caso de bebidas azucaradas, el legislador no distinguió entre aquéllas que contienen mayor cantidad de azúcar y aquéllas con menores cantidades? ¿Realmente el IEPS en cuestión fue creado para aumentar el precio del consumo de bebidas saborizadas y, en consecuencia, reducir el impacto perjudicial de estos productos sobre la salud de la población, como una finalidad extrafiscal?

Es decir, si el fin extrafiscal quiere atender a nivelar la cantidad de azúcar consumida por un individuo promedio ¿por qué dar una cuota fija a todas las bebidas azucaradas, si de facto se sabe que no todas ellas contienen la misma cantidad de azúcar?

El hecho de que el impuesto no distinga entre las bebidas con mayor o menor cantidad de azúcar, no contribuye a la finalidad extrafiscal del mismo, pues se gravan por igual todas las bebidas saborizadas independientemente de su contenido de azúcar.

Me parece que debe exigirse al legislador la imposición de una tarifa acorde a la cantidad de azúcar añadida a las bebidas saborizadas (y los productos de los cuales éstas se extraen), pues del proceso legislativo que dio origen a la medida fiscal sujeta a análisis, no se advierte que el legislador haya considerado que el consumo de ciertos productos deba ser desalentado con mayor intensidad que el de otros, cuando resulta obvio que el objetivo extrafiscal es regular los índices de consumo en la sociedad.

Comentario final

La creación de contribuciones dentro de un sistema jurídico tributario sólido no debe atender únicamente a ese pensamiento legalista característico de las sociedades como la mexicana, donde no importa el contexto cultural ni las consideraciones de política fiscal. Se trata más bien de lograr la armonía entre las necesidades del Estado -como ente recaudador de recursos- y los derechos de las personas que son parte del mismo. Y es que sin duda ésta relación ex parte principis no deja de ser una relación de supra a subordinación, lo que implica siempre una desventaja del gobernado frente al Estado.

Es por esto que resulta imprescindible dejar atrás esa ideología recaudadora de las contribuciones como mero enriquecimiento del Estado que no se basa en justificaciones globales jurídicas, económicas y sociales. En otras palabras, no se trata de volver al Estado más rico sin que necesariamente se vea esto reflejado en la calidad de vida de los gobernados; debe mediar, siempre, una relación entre el poder del mismo y el bien común de todas las personas pertenecientes a él. Al final del día, la razón de existencia de un Estado es la satisfacción y seguridad que éste les pueda proporcionar a sus gobernados, a cambio de su libertad.

Creo que el establecimiento de tasas progresivas es necesario para el cumplimiento de la obligación del legislador de crear categorías o clasificaciones de contribuyentes, a condición de que éstas no sean caprichosas o arbitrarias o creadas para hostilizar a determinadas clases o universalidades de causantes, esto es, que se sustenten con bases objetivas que justifiquen el tratamiento diferente entre unas y otras, y que puedan responder a finalidades económicas o sociales, razones de política fiscal o incluso extrafiscales, a fin de que los contribuyentes de un impuesto que se ubican en una misma hipótesis de causación, guarden una idéntica situación frente a la norma jurídica que lo regula.

De manera que la imposición de una tasa menor para las bebidas azucaradas con una cantidad menor de azúcar y una tasa mayor para aquellas con mayor cantidad, se justifica en tanto que la cantidad de azúcar en dichas bebidas enajenadas o importadas constituye uno de los múltiples factores que determinan el precio total del producto, razón por la cual resulta necesario tomarlo en consideración para determinar la base del impuesto; de ahí que al gravar la enajenación o importación de éste tipo de bebidas deba aplicarse una tasa sobre un valor que refleje las condiciones reales en que se enajenan las mismas.

Por último , y a manera de precisión, sostengo que para tener realmente políticas de salud pública y alcanzar resultados óptimos, se debe tener una visión global de la problemática. De manera que es indispensable enfrentar el problema de la obesidad no sólo con medidas recaudatorias –y prohibitivas- sino que también resulta necesario atender aspectos como la educación y cultura en los consumidores. Esto no es tarea única del Estado, todos –medios de comunicación, sector privado, sociedad, industria alimentaria- deben participar en la persecución de un país más saludable.

Notas al pie y fuentes retomadas:

1. Encuesta Nacional de Salud y Nutrición. Resultados Nacionales 2012. 1ª. Ed., Instituto Nacional de Salud Pública. Versión electrónica disponible en: http://ensanut.insp.mx/informes/ENSANUT2012ResultadosNacionales.pdf

2. Exposición de motivos de la Iniciativa de Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios y del Código Fiscal de la Federación, pág. XLVI.

Enlaces de imágenes (respectivamente):

• http://elsemanario.com/77166/baja-consumo-de-bebidas-azucaradas-pero-faltan-resultados/

• https://www.elblogdelasalud.info/las-bebidas-azucaradas-muertes/739

• http://mexico.cnn.com/opinion/2014/02/05/opinion-la-interminable-y-no-siempre-respetada-constitucion-mexicana

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